解读环保机构监测监察执法垂直管理制度

中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（以下简称《意见》），集中体现了党中央、国务院对省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革（以下简称“垂改”）工作的导向和要求，为全国实施垂改厘清了思路，指明了方向，明确了重点，将成为各地推进垂改的基本遵循。

问：应如何理解垂改的内涵？

答：首先，垂改实质上是从改革环境治理基础制度入手，解决制约环境保护事业发展的体制机制障碍，标本兼治加大综合治理力度，推动环境质量改善；第二，垂直管理制度改革是生态文明体制改革的关键环节，与已经出台的《生态环境监测网络建设方案》《环保督察方案（试行）》等重大改革一脉相承，与各项生态文明制度改革相辅相成；第三，垂改要动体制、动机构、动人员，是对地方环境保护管理体制的一项根本性改革。同时，垂改也涉及监测、监察、执法、许可等制度的重构，牵一发而动全身。因此，垂直管理制度是环境保护的基础治理制度，垂改是“底盘性”的制度改革。

《意见》将为落实《大气污染防治行动计划》《水污染防治行动计划》《土壤污染防治行动计划》提供体制保障，有利于推动以改善环境质量为核心的环境管理转型，有利于加快补齐生态环境短板，具有重大而深远的意义。

问：《意见》确立了什么样的改革路径？

答：《意见》分3部分，共7个方面22条。第一部分为总体要求，提出了改革试点工作的指导思想和基本原则；第二部分为改革任务，明确了地方党委和政府、环保部门、相关部门责任和环保机构、环境监察、环境监测、环境执法等领域的改革要求等；第三部分为组织实施，要求加强组织领导，严明工作纪律，有序推进改革。

根据《意见》，核心改革路径可概括为“两个加强、两个聚焦、两个健全”。一是在制度建设上实现“两个加强”，即加强地方党委政府及其相关部门环保责任的明确和落实，加强对地方党委政府以及相关部门环保责任落实的监督检查和责任追究。二是在工作重心上实行“两个聚焦”，即省级环保部门进一步聚焦对市县生态环境质量监测考核和环保履责情况的监督检查，市县两级环保部门进一步聚焦属地环境执法和执法监测。三是在运行机制上强化“两个健全”，即建立健全环保议事协调机制，建立健全信息共享机制。

问：垂改将如何解决现阶段环保管理体制存在的突出问题？

答：第一，关于落实对地方政府及其相关部门的监督责任问题。《意见》明确了地方党委政府对生态环境负总责的要求，省级环保部门统一行使环境监察职能，落实对市级县政府及其相关部门的监督责任。

第二，关于解决地方保护主义对环境监测执法干预问题。体制上，省级环保部门直接管理市级环境监测机构；市级统一管理行政区域内的环境执法力量。保障上，驻市级环境监测机构的人财物管理在省级，县级环保部门的人财物管理在市级。领导干部管理上，县级环保分局领导班子由市级环保局直接管理，市级环保局领导班子由省级环保厅（局）主管。

第三，关于适应统筹解决跨区域跨流域环境问题的新要求。

第四，关于规范和加强地方环保机构队伍建设。要求地方结合事业机构改革，将目前还是事业性质、使用事业编制的县环保局逐步转化为行政单位，规范设置事业单位性质的环境执法机构；尽快出台规范性文件，全面推进环境监测监察执法能力标准化建设；实行环境监测与执法测管协同，配备环境执法调查取证、移动执法等装备，实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度；建立运行大数据平台，提高信息化水平和共享水平。

问：改革在环保部门的不同层级、不同业务领域将分别以何种模式进行？

答：《意见》对环保部门不同层级、不同领域实施不同模式的改革。

一是市级环保局领导班子实行以省为主的双重领导干部体制，县级环保局作为市级环保局的分局，其人财物及领导班子成员均由市级环保局直管。二由省级环保部门统一行使环境监察职能，实现省督市县。三是市级环境监测机构主要负责生态环境质量监测评价工作，上收到省级，防止生态环境质量监测数据干扰；县级环境监测机构主要负责执法监测，随县级环保局一并上收到市级，留在属地配合环境执法队伍，提高环境执法效能。四是县级环境执法机构上收到市级统一使用、统一指挥。

问：如何保证条块两方面的责任都能得到落实？

答：《意见》提出5方面的措施，确保市县政府履责。一是强化责任分解落实。二是强化议事协调机制。三是强化市级对县级环保工作的综合统筹。四是强化工作支持与协作联动。五是强化监测执法信息共享。

问：《意见》对地方先行先试有哪些具体安排？

答：一是要求试点省份党委和政府对本次改革负总责，要成立专门的领导小组，省级政府抓好方案制定，抓好改革实施。二是目前河北、上海、江苏、福建、山东、河南、湖北、广东、重庆、贵州、陕西、青海等12个省（市）以党委或政府名义提出了改革试点申请，开展了改革实施方案起草等前期准备工作。环境保护部、中央编办将从东中西部区域统筹、前期准备基础、经济社会发展特点和环境问题类型、地方改革实施方案完善性等方面考虑，统筹确定试点省份，成熟一个、备案一个、启动一个。三是环境保护部、中央编办在地方先行先试过程中加大指导力度，积极稳妥地推进地方垂改，力争在2017年6月底前完成试点工作。

环境保护部、中央编办将认真总结评估试点工作，向党中央、国务院提出全面推开改革的配套政策和工作安排建议，报党中央、国务院批准后，全面推开改革工作。力争在2018年6月底前基本完成改革工作，在“十三五”末全国省以下环保部门按照新制度高效运行。

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